Instytucja samorządu terytorialnego w ścisłym znaczeniu tego słowa wyodrębniona została dopiero w XIX wieku. H Berthélémy określa wówczas gminę jako związek mieszkańców pewnego terytorium mający na celu zarządzanie swoimi interesami, bronienie swoich praw i czynienie zadość swoim potrzebom materialnym i moralnym wynikającym z sąsiedztwa. Prawo mieszkańców danego terytorium miało jednak swe źródło nie w prawie naturalnym, ale w prawie państwowym[i].

Od XIX wieku państwa europejskie zaczęły określać w drodze ustaw zadania, które wykonywały gminy w ramach samorządu gminnego. Druga połowa XIX wieku i początek wieku XX to także czas formowania się samorządów lokalnych w poszczególnych państwach Europy. Naturalnie, w zależności od kształtujących się stosunków społecznych, gospodarczych czy sytuacji międzynarodowej budowanie samorządności terytorialnej następowało w poszczególnych państwach w różnym czasie i odmiennych formach. Niezależnie od przedstawionych powyżej różnic, można wyszczególnić pewne cech wspólne dla formującego się samorządu terytorialnego państw europejskich, mianowicie: stanowiska urzędnicze obsadzane były w drodze wyborów a nie nominacji, organy samorządu terytorialnego pozostawały w pewnym zakresie niezależne od pionu administracji rządowej.
W XX wieku ostatecznie przyjęto zasadę, że tzw. własny zakres działania gmin powinny określać ustawy[ii]. Pierwsza połowa XX wieku to czas dwóch wojen światowych, odejście od liberalnego modelu państwa, eskalacji etatyzmu i interwencjonizmu państwowego, czego efektem było zawrócenie na drogę centralizacji i podporządkowania organów samorządu terytorialnego organom administracji państwowej.
Druga połowa XX wieku to dla krajów Europy bloku socjalistycznego czas stagnacji w procesie konstruowania samorządności, natomiast dla krajów Europy zachodniej to czas rekonstrukcji i rozwoju struktur samorządności lokalnej, bez której nie można sobie obecnie wyobrazić państwa funkcjonującego w oparciu o doktrynę demokratyczną, w pełni realizującego postulaty idei społeczeństwa obywatelskiego.
 
 
               W Niemczech, w których absolutyzm monarszy zasadniczo zniósł instytucje tradycyjnego samorządu feudalnego, nowoczesny samorząd terytorialny zaczęto tworzyć w ramach poszczególnych państw dawnej Rzeszy od początku XIX wieku, a jego instytucje ukształtowano definitywnie już w drugiej połowie XIX wieku[iii]. U podstaw przemian ustrojowych w państwie pruskim w XIX wieku znalazły się reformy przeprowadzone w latach 1807 – 1815 przez barona karla von Steina i ksiecia Karla Von Hardenberga. Dokonali oni przeobrażeń w dziedzinie stosunków społecznych ( reforma chłopska 1807 i miejska samorządowa 1808), zaprojektowali zmiany ustroju politycznego[…]wprowadzono nowy podział terytorialny[iv].
 
               W decydujący dla ustrojowego rozwoju Europy kontynentalnej perłom XVIII i XIX wieku Niemcy wkraczał rozbite na 1300 mniejszych lub większych państw, tworzących Cesarstwo Rzymskie Narodu Niemieckiego( Rzesze Niemiecką)[v]. Od II połowy XVII wieku Cesarstwo Niemieckie przybrało charakter konfederacji. Było to konsekwencją rosnącej samodzielności poszczególnych podmiotów, które tylko formalnie wchodziły w skład rzeszy. Procesowi ustrojowej emancypacji jednostek państwowych towarzyszyły zmiany w funkcjonowaniu państwa, w tym redukcja uprawnień organów wspólnych, którymi były: król-cesarz, Sejm Rzeszy i Sąd Kameralny[vi]. Cesarz był niejako „ prezesem” istniejącej Rzeszy Niemieckiej, dodatku tylko dożywotnim. Brakowało nawet stałej stolicy. Do największych i najludniejszych państw należały u progu XIX wieku Prusy oraz Austria[vii]. Trzeba zaznaczyć, iż tendencje zjednoczeniowe krajów niemieckich w oparciu o Prusy i Austrię nie powiodły się. Ich kres wyznaczyła wojna prusko – austriacka, w której ta druga poniosła klęskę, a Związek Niemiecki przestał funkcjonować. Polityka prowadzona przez O. von Bismarcka względem krajów południowoniemieckich była na tyle skuteczna, iż najpierw doszło do ich przystąpienia do Związku Północnoniemieckiego, a następnie do proklamowania w roku 1871 Rzeszy Niemieckiej w skład której weszło 22 państwa i 3 wolne miasta.
                Ustrój rzeszy uregulowany został w konstytucji z 16 kwietnia 1871 roku. Na czele Rzeszy stał cesarz niemiecki (Deutscher Kaiser) król pruski. Organem Rzeszy, złożonym z reprezentantów rządów państw członkowskich, była Rada Związkowa (Bundesrat). Składała się z 58 członków (w tym 17 z Prus). Zatwierdzała ustawy uchwalone przez parlament Związkowy (Reichstag), i kierowała do niego projekty ustaw. Wydawał akty wykonawcze do ustaw Rzeszy[viii]. Kanclerz Rzeszy (Reichkanzler),kierował polityką wewnętrzna i zagraniczna, odpowiadał wyłącznie przed cesarzem. Był on zwierzchnikiem całej administracji Rzeszy. Z urzędu Kancelarii rzeszy wyodrębniły się stopniowo Urzędy Rzeszy, które można nazwać ministerstwami. W ten sposób powstało najpierw powstało 5 sekretariatów stanu: dla spraw zagranicznych, dla wewnętrznych, sprawiedliwości, skarbu i poczty. Później powstały następne, np. w 1907 roku sekretariat stanu dla kolonii. Ogółem liczba ich doszła do dziesięciu[ix]. Rzesza Niemiecka trwała w takiej formie ustrojowej do 1918 roku.
                 Dla kształtowania się konstrukcji (samorządu terytorialnego) w XIX wieku największe znaczenie miał rozwój samorządu w najsilniejszym państwie niemieckim, tj. w Prusach. Początki nowoczesnego pruskiego samorządu gminnego sięgały 1794 roku, a samorząd miejski powstał w 1807roku. Ostateczny jednak kształt samorząd pruski uzyskał w latach 1872 – 1883 roku [x]. I oto tutaj wykształciło się pojecie korporacji publicznej (öffentliche Kötperschaft), którym już Landrecht pruski z 1794 roku obejmował wszelkiego rodzaju związki, utworzone dla celów „trwałych i powszechnie użytecznych”, łącząc z nimi możność wykonywania uprawnień władczych i uważaną za ich źródło osobowość publicznoprawną, identyfikowaną w wielu kierunkach z osobowości publicznoprawną państwa[xi].
                W roku 1815 wprowadzono jednolity system administracji terytorialnej, dzieląc kraj na: prowincje, rejencje, powiaty, oraz gminy wiejskie miejskie.
                Podział na prowincje wprowadził edykt z roku 1808. Organizację otrzymały one w edykcie z roku 1815, który ustanowił 10 prowincji, dzielących się na 25 rejencji. W 1829 Prusy Zachodnie i Wschodnie zostały połączone w jedną prowincję. W roku 1877 rozdzielono je znowu na dwie odrębne prowincje. Przed upadkiem Rzeszy w roku 1918 w Prusach było 12 Prowincji podzielonych na 36 rejencji, które z oklej dzieliły się na 579 obwodów[xii].
                Jeżeli weźmiemy pod uwagę strukturę organów administracji rządowej w powstałym podziale terytorialnym przedstawiał się on następująco: na czele prowincji stał nadprezydent (Oberpräsidentent),który był przedstawicielem króla. Przy nadprezydencie była rada prowincjonalna (Provinzalarat),której był on przewodniczącym, a w skład której wschodzili: urzędnik administracyjny mianowany przez ministra spraw wewnętrznych, oraz 5 członków wybranych przez wydział prowincjonalny spośród osób posiadających bierne prawo wyborcze do sejmiku prowincjonalnego. Do kompetencji rady należało między innymi współdziałanie w wydawaniu rozporządzeń policyjnych oraz rozstrzyganie zażaleń od decyzji wydziału obwodowego[xiii].
                Władza administracyjna i policyjna należała w rejencji do prezydenta (Regierungspräsidentent), którego mianował król[xiv]. Powołano również wydział obwodowy (Bezirksausschuss)składający sięz prezydenta rejencji i dwóch urzędników mianowanych przez króla, a także czterech członków wybieranych przez wydział prowincjonalny. Wydział obwodowy wykonywał funkcje sądu administracyjnego II instancji.
                W powiecie (Kreis) przedstawicielem władzy centralnej był starosta, czyli landrat, który pełnił funkcje organu administracji rządowej i samorządowej. Landrat jako organ administracji rządowej sprawował nadzór nad działalnością samorządu, jak również zajmował się sprawami policji.
                Samorząd miejski powołano rozporządzeniem królewskim z 1808 roku stanowiącym, iż miasta stały się podmiotami prawa publicznego. Organem uchwałodawczym była wyłaniana w drodze wyborów rada miejska (Stadtverordneten – Versammlung).Wybory do samorządu miejskiego nie były powszechne, wprowadzono wysoki cenzus majątkowy, co spowodowało praktyczną monopolizację rad przez osoby wywodzące się z bogatego mieszczaństwa. Władze wykonawczą sprawował magistrat powoływany przez radę gminy na 6 lat. Pracami magistratu zarządzał burmistrz, natomiast w gminach większych rozmiarów nadburmistrzowie, mianowani przez monarchę spośród trzech kandydatów przedstawionych mu przez radę. W skład magistratu wchodzili także urzędnicy zwani ławnikami. Sprawowali oni swe funkcje etatowo lub honorowo. Ustawodawca dualistycznie uregulował kwestie gmin wiejskich. Mianowicie w gminie wiejskiej zamieszkiwanej, przez co najwyżej 40 osób posiadających pełnie praw wyborczych organem uchwałodawczym było ogólne zgromadzenie członków gminy. W gminach większych organem stanowiącym była rada gminy składająca się, z 6 radnych wybieranych na 6 lat. Organem wykonawczym naczelnik (Gemeindevorsteher)wraz z ławnikiem. Przedstawicielstwo (Gemeindevertretung) wybierali naczelnicy gmin, to zaś z kolei powoływało naczelnika i ławników[xv]. We wschodnich Prusach istniały obszary dworskie ( Gutsbezirke), w których właściciel obszaru miał wszystkie prawa i obowiązki gminy wiejskiej[xvi].
                Kompetencje samorządu gminnego podzielono na własne i poruczone. Do spraw własnych należały sprawy dróg, szkół, zakładów leczniczych, gazowni, elektrowni, budownictwa, podatków itp. Do spraw zleconych zaliczano głównie miejscową policję[xvii].
               Uchwałodawczym organem samorządowym powiatu (Kreis)był od 1872 roku sejmik powiatowy (Kreistag) na czele, którego stał landrat, czyli starosta mianowany przez króla. Sejmik powiatowy składał się z 25 członków, wybieranych w systemie kurialnym na okres 6 lat (co 2 lata 1/3 składu była wymienienia). Kompetencje sejmiku obejmowały: uchwałodawstwo w sprawach lokalnych, sprawy finansowe, oszczędnościowe, wybór delegatów do sejmiku prowincjonalnego, sześciu członków wydziału powiatowego, a także kandydatów na stanowisko landrata. Sejmik powiatowy zwoływany był przez landrata raz do roku. Obrady były utajnione, a przewodniczył im landrat lub najstarszy członek sejmiku. Wydział powiatowy (Kreisausschuss), składał się z landrata i sześciu członków wybieranych przez sejmik. Wydział powiatowy wykonywał funkcje administracji samorządowej jak i administracji rządowej[xviii]. Do kompetencji tego organu należało miedzy innymi: realizowanie uchwał sejmiku powiatowego i nadzorowanie samorządu gminnego. Wydział zobligowany był również do wykonywania zdań zleconych przez administracje centralną. Pełnił on również funkcję I instancji w postępowaniu administracyjnym.
                Rejencje zostały wyłącznie jednostkami administracji rządowej.
                Na poziomie prowincji organy samorządu powołano. Organem uchwałodawczym był sejmik prowincjonalny (Provinziallandtag)na czele z marszałkiem. Członków sejmu prowincjonalnego wybierały sejmiki powiatowe i rady miejskie. Kompetencje sejmiku obejmowały: sprawy gospodarcze, uchwalanie budżetu, zaciąganie zobowiązań, infrastruktura, opiniowanie projektów aktów prawnych organów państwowych. Organami wykonawczymi prowincji były Wydział prowincjonalny (Provinzialausschuss) oraz dyrektor krajowy (Landesdirektor). Do zadań wydziału należało miedzy innymi: przygotowanie obrad sejmiku realizowanie jego uchwał, także mianowanie urzędników. Dyrektor krajowy reprezentował wydział na zewnątrz, prowadził sprawy bieżące, a także realizował uchwały wydziału.          
                Nadzór nad samorządem lokalnym sprawowany był przez starostę (landrata) i wydziały powiatowe. Starosta badał uchwały organów gminnych pod względem ich legalności, a wydział – pod względem ich celowości[xix]. Natomiast nadzór nad działalnością samorządu prowincjonalnego sprawował nadprezydent prowincji.
                Równolegle z powyższymi reformami Prusy, idąc częściowo za wzorami francuskimi, stworzyły aparat mający służyć kontroli działalności administracji i zabezpieczeniu obywateli przed nadużyciami ze strony organów władzy wykonawczej. Zorganizowano mianowicie 3-stopniowe sadownictwo administracyjne. Sądem I instancji był wydział powiatowy, sądem II instancji był wydział obwodowy, złożony z prezydenta oraz członków mianowanych przez króla, jak również wybieranych przez wydział prowincjonalny[xx]. Na czele jako sąd administracyjny III instancji stanął Najwyższy Trybunał Administracyjny (Obervervaltungsgericht) w Berlinie. Był on nie tylko sądem kasacyjnym, ale rozstrzygał sprawy również merytorycznie. Pruskie sadownictwo administracyjne uchodziło za wzorowe w Europie[xxi].
                Tak skonstruowano ustrój organów administracji, który w szerokim zakresie mieścił w sobie cechy instytucji samorządności rozumianego nowożytnie. Pierwszy i najdonioślejszym krokiem w kreowaniu samorządności lokalnej w Prusach było upodmiotowienie gminy miejskiej w 1808 roku. Osobowość publicznoprawna daje jednostkom samorządu terytorialnego możliwości nawiązania stosunków prawnych z organami państwa[xxii].
                Pruski system organizacji organów administracji publicznej należy nazwać dualistycznym. Organy samorządu terytorialnego wykonywały, bowiem zadania własne jak i zlecone. Wyróżniono, w strukturze organów administracyjnych dwa piony; rządowy i samorządowy, które na jednym szczeblu podziału terytorialnego funkcjonowały wspólnie, by na kolejnym zupełnie samodzielnie. Na szczeblu gminy istniał tylko samorząd. W powiatach z kolei doszło do znacznego zespolenia organów samorządu i administracji rządowej. Na poziomie rejencji była tylko administracja rządowa, choć z kolegialnym i częściowo wybieralnym organem, jakim był wydział obwodowy. Wreszcie na szczeblu prowincji rozdział pomiędzy samorządem a administracją rządową był niemal całkowity i prowadził do dualizmu obu form wykowania władzy. Ów skomplikowany i zdominowany przez pruskich junkrów aparat administracji funkcjonał jednak bardzo sprawnie i w sposób nieprzekupny [xxiii].
                Pion administracji rządowej charakteryzował się ścisłą koncentracją kompetencji i typowy hierarchicznym podporządkowaniem, natomiast w strukturze organów samorządu terytorialnego ustawodawca dokonał reform, które doprowadziły do ukształtowania się organów wyposażonych w pewną sferę samodzielności. Nastąpiło, więc przekazanie określonego zakresu władztwa państwowego na rzecz organów samorządu lokalnego, czyli organy zainicjowany został proces decentralizacji. Powiązanie samorządu terytorialnego z decentralizacją, z przekazywaniem zadań i uprawnień z centrum na rzecz wspólnoty terytorialnej łączy się z nadzorem. Działalność samorządu realizującego samodzielnie zadania państwowe pozostaje pod nadzorem państwa. Samodzielność nie polega na uniezależnieniu się od państwa, ale na dokładnym określeni przypadków, kiedy i jak państwo może oraz powinno wkraczać w sferę działalności samorządu, i na sprecyzowaniu samodzielności finansowej[xxiv]. Ograniczenie samorządu do spraw lokalnych oraz utrzymanie szerokiego nadzoru w rękach rządu nie przeszkodziło w skutecznym wciąganiu obywateli do udziału w życiu publicznym i przyczyniło się do wzrostu jego roli w państwie oraz rozwoju gospodarczego w terenie[xxv].
IV
Konstrukcja ta, mimo trudności z praktyczną realizacją niektórych jej składników (a zwłaszcza samowystarczalności finansowej samorządu), do dziś stanowi podstawę funkcjonowania administracji terytorialnej w Niemczech i Austrii, choć dokonują się w niej dość istotne zmiany[xxvi]. Wystarczy tylko zwrócić uwagę na jej oddziaływanie na Polskę – bezpośrednie w okresie rozbiorów, ale równie silne – choć pośrednie - w okresie II Rzeczypospolitej oraz do roku 1990[xxvii].
                Rekapitulując zwarzyć należy na fakt, iż zapoczątkowane przez pruskich ministrów Steina i Hardenberga procesy upodmiotowienia jednostek samorządu terytorialnego, decentralizacji, oraz wprowadzenie – zupełnie prekursorskiej – struktury sprawowania nadzoru nad organami samorządu, stanowią istotę nowożytnie pojmowanego samorządu terytorialnego.